法律解读| 20部委联合发文 确立PPP项目土地供应新规则

日前，财政部会同国土部等20部委联合发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（以下简称《通知》），开启超万亿投资市场，并特以专门条款形式对PPP项目过程中的土地供应行为设定了新规则：

第一，PPP项目用地的土地供应方式需“规范”：

《通知》第五条（一）、（二）规定PPP项目用地：

（一）符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应。

（二）不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。

解读：国土资源部门对三种供地途径使用情形进行划分，要求非公益性质土地只能以出让或租赁形式供应，这对“经营性用地作价出资”的适用范围作出明确限制，也是对此前国务院国办发（2015）42号文“PPP项目用地可采用划拨、租赁、作价出资等多种途径”原则的规范与细化。

第二，PPP项目所用土地的取得流程可“简化”：

《通知》第五条（三）规定PPP项目用地：依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。 

解读：本条款明确了在国土资源部门“供地方案编制、签订出让合同、用地供后监管”的三方面监管下，土地招拍挂可以与PPP社会资本采购合并。这既是对国土部门监管职能的强调，确保土地经国土总体规划审批；也是对PPP项目土地使用的创新，可以简化土地供应办事环节。

在《通知》出台前，PPP项目通过合规方式确定社会投资人后，由于土地仍要严格按照招拍挂程序出让，土地受让方未必是中标的社会投资人，此次《通知》的出台则为这一问题提供了解决途径。

第三，PPP项目资金不得与土地收入“挂钩”：

《通知》第五条规定：“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

解读：财政部财综（2016）4号文第七条规定国土应积极探索购买土地征收、收购、拆迁安置补偿服务。PPP项目主体应按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩。二十部委通知规定土地一级开发不再算是PPP范围内，这比前述规定更进一步。在财政部系列文件的框架之下，PPP主体可以通过社会资本采购与土地出让合并招拍挂的方式取得土地，也可以为政府提供土地前期开发服务并按合同取得报酬，但不得将土地一级开发单独作为PPP项目承接实施。

总结 ： 20部委文件列出的举措具备较强的操作性，为PPP项目土地取得设立了更明确的规则，PPP项目投资方为应对后续监管，需要不断追踪了解新政策，进一步明确定位，合规用地，规范项目运作模式，通过项目自身的运营现金流来实现良性循环的模式。

作者介绍：李琳，中级经济师，持有企业法律顾问、国家法律职业资格，现任建工投资公司综合管理部法律专员 。