专家解读| PPP项目财政管理暂行办法
财政部在短短半个月之内连续发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》财金[2016]91号、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》财金[2016]92号，连续三个重头文件，这是要逆天的节奏啊！
今天咱们重点解读财金[2016]92号文，这个文件也是亮点多多，拣重点一条条跟大家分享一下吧：
第二条本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类项目。
解读：适用领域罗列了15个行业，同财金[2016]90号保持一致，此处不多说。
第四条各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合，共同做好项目前期的识别论证工作。
政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本方编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
解读：亮点来了！增加了社会资本发起的PPP项目，由社会资本方编制项目实施方案，然后提请政府进行相关论证。这个社会资本方编制项目实施方案的改变值得点赞，说明财政部认识到某些项目由社会资本方编制实施方案更符合市场需求，但是哪些项目适合这种发起方式没有明确，实际操作可能会存在灰色操作空间。
第五条新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
解读：注意，此处提的是项目实施方案，而财金【2014】113号文操作指南提的是初步实施方案。此处改变是有实施意义的，结合后面几条会知道原因。
第六条项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证，并对报告内容负责。
第七条各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。
第八条经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。
解读：这几条连贯起来，整理出来工作流程是实施方案——物有所值评价——财政承受能力论证——调整实施方案，这个流程就与财金【2014】113号文操作指南的流程不一致了，原来是初步实施方案——物有所值评价——财政承受能力论证——实施方案。这个改变值得认同，因为物有所值评价和财政承受能力论证的基础就应该是实施方案，不同的实施方案会有不同的结果。而以往很多PPP项目都忽略了项目初步实施方案环节，影响了项目操作质量。
第九条各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。
解读：提醒注意PPP项目开发目录的重要性。
第十四条参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。
解读：尊重社会资本参加评审的时间精力费用的投入，真正体现了政府和社会资本平等合作的精神！
第十条PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更，并重点审核合同是否满足以下要求：
（四）合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；
解读：特别点是项目资本金财务内部收益率，而不是项目内部收益率，要特别注意财务测算及收益率标准。
第十八条行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
第十九条本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
解读：明确了PPP项目财政支出责任纳入财政预算的流程：中期财政规划——年度财政预算——本级人民代表大会审议。
第二十条行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算：
（一）收支测算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额；
解读：测算PPP项目收支数额的时间都规定好了，好细致！
第二十七条各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。
第二十八条各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。
解读：PPP项目执行中，会产生一个专业做绩效评价的机构，要保持中立性、公正性、专业性，对PPP项目执行会产生良好保障作用。
第三十二条项目实施机构与项目应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。
解读：明确可以将资产及权益的所有权和收益权依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，有利于项目融资。
第三十五条各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域，并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。
政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。
财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。
解读：严禁以PPP项目名义举借政府债务！项目实施不得采用建设-移交（BT）方式！政府不得股权回购！不得绕道政府购买服务！连下四道红牌，好吓人！
好了，别的就不多说了，够咱们大家消化一阵子了！
可惜的是，在财政部6月份的征求意见稿中，让社会资本、金融机构最兴奋的亮点没有形成在本次暂行办法中，那就是【建立结算扣款机制】上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。可能这一条还不成熟吧。
（作者系张英杰：MBA硕士，注册咨询工程师（投资）、注册造价师（土建）、注册一级建造师（房屋建筑、市政公用）、注册招标师、城建工程师，拥有二十多年深厚的专业背景和实操经验。）
文章转载自：政府和社会资本合作（PPP）研究中心